Alcance del Artículo 132 del Código Orgánico Administrativo

Dentro del capítulo VI de la autotutela de la legalidad y de la corrección de los actos del título II de la Actividad de las Administraciones Públicas del libro I de las Personas y las Administraciones Públicas del Código Orgánico Administrativo tenemos al Art. 132 que establece que el acto administrativo nulo puede ser anulado por la máxima autoridad administrativa, en cualquier momento, a iniciativa propia o por insinuación de persona interesada y el trámite aplicable es el Procedimiento Administrativo. Ahora bien, tenemos que establecer que es un acto administrativo según el Código Orgánico Administrativo entendido como la declaración de la voluntad realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria que produce efectos jurídicos individuales o generales de forma directa y siempre que se agote con su cumplimiento; así lo determina el Art. 98 del mencionado Código. No debemos confundir los Actos Administrativos ni con Potestad Reglamentaria ni mucho menos con un acto normativo. Es aquí que es pertinente recordar el artículo 425 de la Constitución de la República del Ecuador, mismo que establece el orden jerárquico de aplicación de las normas: Constitución, tratados y convenios internacionales, leyes orgánicas, leyes ordinarias, normas regionales y ordenanzas distritales, decretos y reglamentos, ordenanzas, acuerdos y resoluciones, y los demás actos y decisiones de los poderes públicos. Tenemos esta distinción de normas porque su alcance, sus efectos, su alcance, su aplicación e incluso su forma de creación, varía unas de otras. Por ejemplo no podemos confundir a un acto administrativo con un Acuerdo Ministerial, ya que, por su naturaleza, un Acuerdo Ministerial constituye un acto normativo.

Es necesario mencionar, que un error técnico jurídico común en la administración pública ecuatoriana, es la utilización de Acuerdos Ministeriales con el objeto de dictar actos administrativos. Este error que se debe a la mera aplicación de la costumbre procesal, dista de la correcta aplicación de la ley, y puede constituirse en una grave afectación a los derechos del administrado. En este sentido, el uso de Acuerdos Ministeriales para dictar actos administrativos, obstaculiza el derecho del administrado a interponer los recursos administrativos de apelación y de revisión ante autoridad superior, conforme lo prevé el Art. 219 del Código Orgánico Administrativo. Es precisamente en estos casos en los que la Administración Pública puede aplicar el Art. 132 del Código Orgánico Administrativo a su favor, cuando por medio de Acuerdos Ministeriales se expidieron Actos Administrativos, se genera una nulidad procesal y una limitación al derecho de los administrados a impugnar las actuaciones públicas. Estos actos, por tanto, carecerían de validez jurídica porque su creación fue la incorrecta. La nulidad de un acto administrativo se evidencia con vicios de la voluntad como por ejemplo error, fuerza o dolo. También por incompetencia de la Administración para la emisión de actos administrativos, por incompetencia territorial, por razones de materia o de grados éstos pueden ser nulos. Y finalmente pueden ser nulos los actos administrativos por incapacidad ya sea porque la autoridad competente no tenga las prerrogativas o competencias para emitir ese acto. En todos los casos anteriores la administración pública se encuentra en la obligación de subsanar los errores cometidos en virtud del artículo estudiado para subsanar esos errores, por lo que puede hacerlo de oficio. Supongamos que a pesar de que la Ley de Servicio Público manda que un funcionario público tiene derecho a dos años de licencia por estudios, una entidad pública como por ejemplo un Ministerio, le niegue ese derecho, y el funcionario público se ve forzado a renunciar dejando por sentado en su escrito de renuncia que se vio forzado a hacerlo. En este caso, no solo existe una vulneración del derecho del funcionario público a capacitarse, el cual está garantizado en la Constitución y en la LOSEP, sino que la entidad pública (Ministerio) que decide aceptar la renuncia a través de un acuerdo ministerial, cae en una evidente nulidad, tanto por actuar en contra de norma expresa, como por emitir un acto administrativo con un vicio, debido a que la autoridad competente que debe resolver sobre temas relativos a licencias o permisos de los funcionarios públicos es la autoridad nominadora; es decir, la oficina encargada de la administración de recursos humanos. Dicha oficina, también debió autorizar, mediante un acto administrativo o acción de personal, la solicitud de licencia por estudios de dicho funcionario, en caso de contar con un dictamen favorable para esos efectos. En estricto sentido de ley, este tipo de solicitudes no deberían ser resueltas por la máxima autoridad por medio de una norma jurídica equívoca, mal usada y que es nula, ya que se perjudica toda posibilidad del administrado de impugnar la decisión de la autoridad nominadora y peor aún lo deja en desventaja al jerarquizar un acto administrativo como un Acuerdo Ministerial. No puede la administración pública alegar que por costumbre las acciones de personal se las resuelve por medio de Acuerdo Ministerial, perjudicando a los ciudadanos al dejarlos sin los recursos administrativos respectivos para apelar esas actuaciones administrativas que deben ser por medio de actos administrativos.

Ahora, supongamos que esta actuación de la administración pública fue emitida en una administración anterior y la actual administración o la actual autoridad de la cartera de Estado conoce el caso y tiene la voluntad administrativa de remediarlo, pues la Administración Pública, en este caso concreto, está en la obligación y tiene la potestad de hacerlo. ¿Cómo hacerlo? Pues el artículo 132 del Código Orgánico Administrativo establece que el trámite para la revisión de los actos administrativos nulos es el Procedimiento Administrativo adecuado. Se entiende entonces que esto se aplicará cuando el administrado sea el que solicite la revisión de los actos administrativos nulos o de oficio. Es útil mencionar que el Procedimiento Administrativo que se hace alusión es aquel que tiene varias etapas; la notificación, la actuación de la prueba, la resolución junto con las respectivas impugnaciones y su ejecución. A éstas etapas les anteceden, unas excepciones determinadas como previas. Por el contrario, cuando la Administración en virtud de su prerrogativa de autotutela lo hará de oficio. Finalmente, para terminar este breve análisis del Artículo 132 del Código Orgánico. Administrativo, es necesario precisar el último inciso del mismo que establece la caducidad del procedimiento administrativo de 2 meses contados al día siguiente que inicia el procedimiento administrativo, en caso de no dictarse acto administrativo al respecto. Se entiende también que esta caducidad opera únicamente cuando quien solicita la revisión del acto administrativo nulo es el administrado, excluyendo evidentemente a la administración pública para el efecto. Finalmente ¿Opera la caducidad cuando se revisen actos nulos en ejercicio de la autotutela de la Administración Pública en 2 meses después de iniciado el procedimiento administrativo y no se dicte acto administrativo al respecto?